Prawo do ponaglenia opieszałego organu administracyjnego

Organy administracyjne mają obowiązek załatwiać wszelkie sprawy „bez zbędnej zwłoki”. Pojęcie to jednak nie zostało zdefiniowane w ustawie, przez co jego interpretacja jest bardzo szeroka i zależna jest od danego urzędnika. Nieraz „bez zbędnej zwłoki” oznacza tydzień, innym razem rok. W niektórych przypadkach ustawodawca wskazał konkretne terminy na załatwienie sprawy - jednak i te przepisy urzędnik z łatwością może obejść - wystarczy, że poinformuje stronę o nowym terminie. Co jednak, gdy opieszałość urzędników jest nad wyraz wysoka? W takiej sytuacji strona ma prawo do ponaglenia.
Prawo do ponaglenia

Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeżeli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego jej załatwienie powinno nastąpić najpóźniej w przeciągu miesiąca. W przypadku spraw szczególnie skomplikowanych – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Powyższe oznacza, iż sprawy proste, których nie trzeba wyjaśniać i w których organ posiada wszelkie potrzebne informację powinny zostać załatwione wcześniej (o wiele wcześniej) aniżeli miesiąc. Jeżeli więc organ w powyższych sytuacjach uchybia obowiązujące go terminy, zainteresowany ma prawo do ponaglenia, a następczo możliwość złożenia skargi o bezczynność lub przewlekłość postępowania organu.

Prawo do ponaglenia a zasada szybkości i prostoty działania

Generalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada szybkości i prostoty działania. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać niezwłocznie, podejmując najprzystępniejsze i najlogiczniejsze czynności, które pozwolą im załatwić sprawę w pierwszym możliwym terminie. Jednocześnie ustawodawca stwierdził, że zasady te nie powinny wymuszać na organach podejmowania natychmiastowych decyzji z pokrzywdzeniem stron. Każda sprawa administracyjna musi być rozpoznana dokładnie, z poszanowaniem prawa, interesu strony, a także interesu społecznego. Powyższe oznacza, że organy muszą działać bezzwłocznie, jednakże w przypadku spraw skomplikowanych powinny przedkładać dążenie do szczegółowego wyjaśnienia sprawy nad szybkość w działaniu.

Ogólne terminy przewidziane dla organów państwowych zostały uregulowane w art. 35 KPA. Zgodnie z § 1 tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyjęło się, iż pojęcie „bez zbędnej zwłoki” dotyczy spraw, których stan prawny i faktyczny jest na tyle jednoznaczny, że może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Takim  materiałem dowodowym istniejącym już w czasie rozpoczęcia postępowania są dowody dostarczone przez stronę, fakty urzędowe lub powszechnie znane, które nie wymagają dowodu oraz akta zgromadzone przez sądy w innych sprawach.

Niezwłoczne załatwienie spraw nie dotyczy jedynie spraw prostych. Chodzi o wszystkie sprawy, również te skomplikowane, o ile organ dysponuje niezbędnym materiałem dowodowym w chwili rozpoczęcia rozwiązywania sprawy.

Charakter terminów załatwiania spraw

Przepisy art. 35 § 3 i § 3a KPA wskazują konkretne terminy do załatwienia sprawy przez organ administracyjny.

Art. 35 § 3 i § 3a KPA – Terminy załatwiania

§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

§ 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.

Powyższe terminy mają charakter terminów maksymalnych. Organy administracyjne nie powinny ich przekraczać. W wyjątkowych wypadkach mogą je przedłużyć pod warunkiem, iż uzasadnią swoją decyzję i poinformują stronę o nowym terminie jeszcze przed upłynięciem terminu pierwotnego. Jednocześnie terminy te mają niejako charakter instrukcyjny, ich upływ nie pozbawia organu zdolności do dalszego orzekania w sprawie, a jego przekroczenie nie wpływa na ważność i skuteczność decyzji.

Organy administracji publicznej przekraczając termin nie ponoszą konsekwencji swojej opieszałości, aż do czasu interwencji strony postępowania. Strona ma prawo do złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy.

Termin załatwienia sprawy – kiedy mamy prawo do ponaglenia

Niezależnie czy termin załatwienia sprawy jest sztywny czy też nie, organy administracyjne w każdej sytuacji mogą przedłużać czas rozpoznawania sprawy. Z tego też względu na opieszałość organu należy patrzeć indywidualnie w każdej sprawie. Czasami miesięczny termin obiektywnie jest nierealny i nie dziwi, że rozpatrzenie sprawy trwa pół roku. Czasami spraw jest tak prosta i oczywista, że wystarczyłoby 30 minut, a musimy czekać 30 dni.

Termin załatwienia zależny jest od stopnia trudności sprawy. Dodatkowy wpływ na czas rozpatrzenia może mieć także konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz postępowania dowodowego. Ustalenie stanu faktycznego i prawnego, zebranie potrzebnych dowodów, gromadzenia informacji będących w posiadaniu różnych organów administracji publicznej lub sądów, na pewno nie sprzyja zasadzie szybkości działania organów.

Bardzo częstym powodem mającym uzasadniać opieszałość organów jest wysokie obłożenie urzędu sprawami. W żadnym wypadku nie można tego uznać, za obiektywną przyczynę usprawiedliwiającą organ.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 14 lipca 2017 roku, sygn. II OSK 2525/16:

„Nie można uznać, aby przyczyny dotyczące dużej ilości spraw, które należy rozpoznawać zgodnie z kolejnością wpływu oraz niewystarczającej obsady personalnej mogły być uznane za przyczyny od organu niezależne. Przyczyny od organu niezależne to takie, które są zdarzeniami zewnętrznymi od organu niezależnymi. Przykładami takich zdarzeń są działania sił przyrody, innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego. Od obowiązków stanowiących kompetencję organu nie zwalniają trudności obiektywne, jak brak etatów, duża ilość wpływających do organu spraw”.

Prawo do ponaglenia – przewlekłość czy bezczynność organu?

Ponaglenie może być wniesione w dwóch różnych sytuacjach – przewlekłości postępowania oraz bezczynności organu. Pojęcia te mogą wydawać się zbieżne, jednak takimi nie są.

Bezczynność to niezałatwienie przez organ sprawy w terminie określonym w art. 35 KPA lub przepisach szczególnych bądź w terminie nowym wskazanym w zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ponaglenie na bezczynność można wnieść wyłącznie przed zakończeniem przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej.

Przewlekłość powstaje, gdy organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ przewlekle prowadzi postępowanie wtedy, gdy czynności są podejmowane w sposób nieporadny, bez jakiejkolwiek staranności, w sposób błędny lub niezmierzający do wyjaśnienia istotnych okoliczności. Ponaglenie można złożyć również po prawomocnym zakończeniu postępowania.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 roku, sygn. OSK 3096/15:

Przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Przy czym obie dotyczą sytuacji, w której upłynęły terminy załatwienia konkretnej sprawy. Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być wyłączną jej przyczyną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne „skonsumowanie” w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość, jak wspomniano już, uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Oczywistym przy tym jest, że ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić po także załatwieniu sprawy, z wyłączeniem jednak zobowiązania do jej zakończenia przez wydanie aktu czy dokonania czynności czy zakończenia sprawy w inny sposób”.

Ponaglenia – charakter pisma

Prawo do ponaglenia mają:

  • strony postępowania;
  • podmioty na prawach strony.

Ponaglenie jest pismem formalnym, to też musi spełniać wszelkie warunki wymagane przez art. 63 KPA.

Art. 63 KPA – forma pisma

§ 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej

§ 2. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

§ 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.

§ 3a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno:

1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej;

2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru;

3)  zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

§ 3b. Jeżeli podanie, o którym mowa w § 3a, nie zawiera adresu elektronicznego, organ administracji publicznej przyjmuje, że właściwym jest adres elektroniczny, z którego nadano podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, a gdy wniesiono je w innej formie i zawiera ono żądanie, o którym mowa w art. 391 § 1 pkt 2, doręczenie pism następuje na adres wskazany zgodnie z § 2, przy czym w pierwszym piśmie poucza się o warunku podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej.

§ 4. Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny.

§ 5. Urzędowe poświadczenie odbioru podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego zawiera:

1)      informację o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej;

2) pouczenie o prawie do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o którym mowa w art. 391 § 1d.

Ponaglenie wymaga uzasadnienia. W uzasadnieniu strona ma obowiązek przytoczyć argumentację dotyczącą okoliczności bezczynności lub przewlekłości załatwienia sprawy przez organ. Zawarcie uzasadnienia jest przesłanką bezwzględną. Jej brak powoduje, iż organ obowiązany jest wezwać stronę do uzupełnienia błędu formalnego, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.

Ponaglenie nie jest ograniczone żadnym terminem. Wymogiem jest jednak, by termin na załatwienie sprawy minął, tj. ponaglenie można wnosić po miesiącu, a w sprawach szczególnie skomplikowanych po dwóch miesiącach.

Obowiązki organu po wniesieniu ponaglenia

Ponaglenie kieruje się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu, który popadł w bezczynność, bądź do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ, który otrzymał ponaglenie ma obowiązek przekazać je organowi wyższego stopnia w terminie do 7 dni od dnia jego otrzymania. Otrzymując ponaglenie, przed przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi wyższego rzędu, organ ma obowiązek ustosunkować się do pisma ponaglającego oraz przedstawić okoliczności rozpoznania i rozstrzygania sprawy.

W trakcie rozpatrywania sprawy z ponaglenia, organ pierwszej instancji ma obowiązek w dalszym ciągu prowadzenia postępowanie.

Następnie, po otrzymaniu akt sprawy organ właściwy ma obowiązek rozpatrzyć ponaglenie w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. W przypadku organu wyższego stopnia, dzień otrzymania stanowi dzień, w którym organ I stopnia przekazał ponaglenie wraz z odpisami akt sprawy. Jeżeli właściwy do rozpatrzenia ponaglenia jest organ, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłości, 7-dniowy termin liczy się od dnia otrzymania ponaglenia.

Rozpatrzenie ponaglenia zostaje wydane w formie postanowienia, w którym to organ wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę pierwotną dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, organ pierwotny zostaje zobowiązany do niezwłocznego załatwienia sprawy, najpóźniej we wskazanym terminie. Ma obowiązek również złożyć wyjaśnienia w sprawie oraz ustalić osoby winne bezczynności lub przewlekłości.

Jeżeli ponaglenie nie da oczekiwanych efektów, strona ma prawo wyjść ze skarga na przewlekłość lub bezczynność organu. Skargę tę wnosi się do sądu administracyjnego.

 

Podstaw prawna:

  • ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735).
Bartosz Piech
Bartosz Piech
Prawnik specjalizujący się w prawie korporacyjnym oraz prawie zamówień publicznych.