Odpowiedzialność urzędników za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Odpowiedzialność urzędników? Większość obywateli Polski odpowiedziałaby, że coś takiego nie istnieje. Istnieje, jednakże nie w takim wymiarze, w jakim byśmy sobie tego życzyli. Oczywiście na kary ograniczenia lub pozbawienia wolności nie ma co liczyć. W grę nie wchodzi również utrata majątku. Ale kary są, i jeżeli urzędnik się naprawdę postara, są to kary dosyć dolegliwe.
Odpowiedzialność urzędników

Rozrzutne i bezcelowe rozdysponowywanie finansów publicznych jest bolączką naszej kadry urzędniczej. Niestety urzędnicy nie odpowiadają swoim majątkiem za popełnione błędy. Nie są również ubezpieczani, tak aby to ubezpieczyciel pokrył efekty ich niegospodarności. Owe marnotrawstwo natomiast odczuwają wszyscy podatnicy, i tylko podatnicy. W jakimś jednak stopniu, odpowiedzialność urzędników istnieje. Pracownikom jednostek budżetowych oprócz odpowiedzialności pracowniczej, grozi również odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Nie wszyscy jednak urzędnicy ponoszą tego rodzaju odpowiedzialność, co do zasady winę za cały swój personel ponoszą kierownicy danych jednostek budżetowych.

Dyscyplina finansów publicznych

Dyscyplina finansów publicznych została uregulowana w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z ustawą, dyscyplina ta to obowiązek przestrzegania zgodności projektowania i wykonywania zadań finansowych budżetu z przepisami prawnymi. Przy czym chodzi o ogół przepisów prawnych mających znaczenie dla prawidłowego określenia i realizowania zadań finansowych budżetu. Bez względu na zakres pojęcia dyscypliny budżetowej, pojęcie samej „dyscypliny” należy rozumieć jako obowiązek podporządkowania się określonym regułom postępowania, przestrzeganie norm wyznaczających zasady postępowania określonych kategorii podmiotów bądź wymóg przestrzegania wyznaczonych reguł w związku z dysponowaniem daną kategorią środków finansowych

Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, a w szczególności:

  1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych;
  2. wydatkowanie środków publicznych;
  3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa;
  4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne;
  5. zarządzanie środkami publicznymi;
  6. zarządzanie długiem publicznym;
  7. rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej.

Tak więc przedmiotem ochrony na omawianej ustawy są publiczne środki finansowe, niezależnie od formy organizacyjnej dysponowania nimi.

Czym jest naruszenie finansów publicznych?

Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w przepisach od art. 5 do art. 18c, reguluje zachowania urzędników za które mogą podlegać karze. Katalog ten jest bardzo rozbudowany i szczegółowo uregulowany, przy czym jest to katalog zamknięty. Oznacza to, że aby dane działanie można było uznać za niezgodne z przepisami musi spełniać przesłanki jednego z wyżej wspomnianych przepisów.

Za naruszenie dyscypliny uznawane jest nieustalenie, niedobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, niewłaściwe przeznaczenie dochodów uzyskiwanych przez jednostkę budżetową, jak również dokonanie zmiany w budżecie lub wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia.

Za rażące naruszenia uznawane są także zachowania polegające na marnotrawieniu dotacji, m.in. poprzez przekazanie lub udzielenie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu przekazywania lub udzielania dotacji, niezatwierdzenie w terminie przedstawionego rozliczenia dotacji czy wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Nieopuszane jest także przeznaczenie środków rezerwy na inny cel niż określony w decyzji o ich przyznaniu, nieopłacenie w terminie składek przez jednostkę sektora finansów publicznych, jak również zaciągnięcie zobowiązania bez upoważnienia. Naruszeniem będzie również niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych oraz niezgodne z przepisami opisanie przedmiotu zamówienia publicznego.

Odpowiedzialność urzędników – na kim ciąży odpowiedzialność?

Zgodnie z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za błędy w rozdysponowywaniu budżetem, zasadniczo odpowiadają kierownicy jednostek. Od powyższego istnieje także szereg wyjątków. Ustawodawca stworzył katalog podmiotów, które na równi z kierownikami jednostek budżetowych ponoszą winę za swoje działanie, lub działanie osób im podporządkowanych.

Odpowiedzialności nie podlegają dane urzędy lub ich organy, lecz konkretne osoby wchodzące w ich skład.

Warto mieć na uwadze, że aby pociągnięto do odpowiedzialności danego urzędnika potrzebne jest ustalenie, czy konkretny pracownik organu posiadał odpowiednie kompetencje w zakresie wykonywania budżetu lub planu finansowego jednostki sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 4 ustawy, za niegospodarność budżetową odpowiadają:

  1. kierownik jednostki sektora finansów publicznych – na kierowniku ciąży bezwzględna odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wynika ona z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym kierownik jest bezwarunkowo odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, którą kieruje;
  2. członkowie organów kolegialnych w jednostkach sektora finansów publicznych – odpowiedzialności podlegają osoby wchodzące w skład organów wykonujących budżety lub plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych. Do odpowiedzialności nie może jednak zostać pociągnięty cały organ kolegialny (np. zarząd), a wyłącznie jego członkowie, którym można przypisać winę. Przykładem naruszenia jest ustanowienie uchwały, która sprzeciwia się racjonalnemu zagospodarowaniu finansów publicznych. Taką odpowiedzialność można przypisać osobie uczestniczącej w podejmowaniu uchwały. Co ważne, odpowiedzialność ta dotyczy zarówno członka głosującego „za”, „przeciw”, a także tego, który wstrzymał się od głosu. Wyjątek stanowi zgłoszenie „sprzeciwu” – odpowiedzialności nie można przypisać osobie, która zgłosiła sprzeciw do stosownej uchwały na piśmie lub ustnie do protokołu;
  3. osoba, której powierzono wykonywanie obowiązków – w przeciwieństwie do kierowników jednostek, pociągniecie do odpowiedzialności osoby, której powierzono wykonywanie konkretnych obowiązków, wymaga posiadania przez tą osobę odpowiednich kompetencji w zakresie finansów publicznych. Dodatkowo, powierzenie obowiązków danemu pracownikowi nie wyłącza odpowiedzialności kierownika tej jednostki. Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych odpowiedzialności podlegają:
    • pracownicy jednostek sektora finansów publicznych, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w takiej jednostce, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych;
    • inne osoby, którym odrębną ustawą lub na jej podstawie powierzono wykonywanie obowiązków w jednostce sektora finansów publicznych, których niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.
  4. podmiot spoza sektora finansów publicznych – podmiotami podlegającymi odpowiedzialności budżetowej są także osoby wchodzące w skład organów zarządzających podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz osoby wykonujące zadania w imieniu tych podmiotów, którym przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne. Odpowiedzialność ta wynika z faktu, że stałą praktyką jest powierzanie przez jednostki sektora finansów publicznych zadań podmiotom zewnętrznym, które w ramach prowadzonej działalności otrzymują do gospodarowania środki z budżetu.

Odpowiedzialność urzędników a kary za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Katalog kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych znajduje się w art. 31 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Powyższy przepis wyróżnia takie kary jak:

  • upomnienie;
  • nagana;
  • kara pieniężna;
  • zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.

Wysokość kary pieniężnej wynosi od 25% do 300% miesięcznego wynagrodzenia osoby odpowiedzialnej, obliczonego jak wynagrodzenie za czas urlopu wypoczynkowego, należnego w roku, w którym doszło do tego naruszenia. Jeżeli miesięcznego wynagrodzenia nie da się ustalić, należy przyjąć sumę od 25% do 500% pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia.

Najbardziej dotkliwą karą jest zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi. Osoba skazana traci wówczas możliwość pełnienia funkcji kierownika, zastępcy kierownika lub dyrektora generalnego, członka zarządu, skarbnika, głównego księgowego lub zastępcy głównego księgowego, kierownika lub zastępcy kierownika komórki bezpośrednio odpowiedzialnej za wykonywanie budżetu lub planu finansowego. Kara może trwać od 1 roku do 5 lat.

W przypadku wydania polecenia, odpowiedzialność za czyn naruszający dyscyplinę finansowców publicznych ponosi zarówno osoba mająca polecenie wykonać, jak również ta, która owe polecenie wydała.

Przesłanki odpowiedzialności

Przesłanki odpowiedzialności zostały zawarte w art. 19 omawianej ustawy. Przepis ten odnosi się do zasady prawa karnego, zgodnie z którą odpowiedzialność ponosi wyłącznie osoba, która popełniła czyn prawem zabroniony w czasie jego popełnienia. Tak więc warunkiem odpowiedzialności jest to, aby konkretne zachowanie było stypizowanym przypadkiem naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Z powyższego wynika, że zachowanie urzędnika, które nie wypełnia jednej (lub wielu) z norm określonych w art. 5 – 18c ustawy, nie może być uznane za niezgodne z prawem.

Orzeczenie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 8 maja 2012 r., znak: DB-0965/14/44/12

„Nie można pociągnąć do odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych osoby, której działanie lub zaniechanie nie stanowiło takiego naruszenia, w świetle przepisów obowiązujących w czasie takiego działania albo zaniechania lub nie stanowi naruszenia w dacie orzekania. Dla prawidłowej kwalifikacji prawnej naruszenia oraz ustalenia istnienia ustawowych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych konieczne jest więc dokonanie jego podwójnej oceny, tj. w świetle ustawy obowiązującej w chwili popełnienia naruszenia oraz ustawy obowiązującej w chwili orzekania”.

Aby można było mówić o odpowiedzialności potrzebna jest wina. Wina musi występować w czasie popełnienia naruszenia budżetowego. W przypadku braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia winy, prowadzi do konieczności uznania urzędnika za niewinnego, nawet gdy formalnie wypełnione zostały przesłanki czynu uznanego za naruszenie.

Winę może przypisać urzędnikowi również za nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Kiedy odpowiedzialność nie wystąpi?

Ustawa reguluje również wyjątki od powyższej zasady Nullum crimen sine lege. Odpowiedzialność nie występuje w przypadku:

  • dochowania przez urzędnika należytej staranności;
  • niepoczytalność urzędnika w chwili dokonania naruszenia;
  • usprawiedliwiona nieświadomość bezprawności czynów.

Dodatkowo karalność za naruszenie przepisów związanych z dyscypliną finansów publicznych ustaje po 3 latach, od dnia jego popełnienia. Oznacza to, że po trzech latach czyn bezprawny uznany zostaje za niebyły.

Odpowiedzialność urzędników – reasumując

Mimo że, jak Polska długa i szeroka, wszyscy oczekują, że w końcu urzędnicy za swoją niekompetencję zaczną ponosić odpowiedzialność, to omawiana ustawa bardzo tą odpowiedzialność ogranicza. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie ma charakteru powszechnego, podlegają jej wyłącznie osoby mieszczące się w katalogu przedstawionym w ustawie. Przy tym, odpowiedzialności podlegają osoby, a nie organy czy jednostki organizacyjne. Oznacza to, że nie każda osoba, która popełniła naruszenie dyscypliny finansów publicznych, podlega odpowiedzialności za takie naruszenie.

Sama odpowiedzialność uzależniona jest od charakteru środków z jakimi związane jest konkretne działanie lub zaniechanie, od pełnionej funkcji w sektorze publicznym, rodzaju wykonywanych czynności, a także od tytułu prawnego do wykonywania określonych czynności.

 

Podstawa prawna:

  • ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1440).
  • ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869)
Radosław Pilarski
Radosław Pilarski
Adwokat z wieloletnim doświadczeniem w prawie cywilnym, gospodarczym i restrukturyzacyjnym.